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L'Elysée et les responsables de la majorité ont eu beau chercher à en minimiser l'impact en ne leur donnant qu'une signification locale, les résultats des élections régionales ont clairement sanctionné presque trois ans d'action de Nicolas Sarkozy et du gouvernement. Le scrutin de mars 2010 marque une rupture incontestable dans le quinquennat. Entre remise en cause de sa méthode et contestation de son leadership jusque dans sa majorité, le Président se voit obligé de réviser ses fondamentaux...
Activisme tous azimuts, ouverture de multiples fronts à la fois, rapidité d'exécution, saturation de l'espace médiatique : la « méthode Sarko » a cessé de fonctionner. La crise est passée par là et le volontarisme d'un président bouillonnant a fini par devenir plus anxiogène qu'entraînant. A quoi s'ajoute le manque de résultats tangibles, y compris sur les thèmes de prédilection du candidat de 2007 – comme la sécurité, l'identité nationale ou la « valeur travail ». Là non plus la crise n'y est pas étrangère, mais après trois ans, il est normal que les Français réclament des comptes et c'est sur le front économique et social qu'ils jugent le plus sévèrement le bilan du chef de l'Etat.
De fait, les résultats ne sont pas au rendez-vous. Notre verdict : 9 sur 20...
Si Nicolas Sarkozy veut retrouver un second souffle pour les deux dernières années de son mandat et préparer les échéances de 2012, il doit faire l'examen critique de sa politique et de sa méthode. Le rebond est à cette condition. Éléments d’analyse, tirés de notre Baromètre…
1 - Un rythme de réforme encore intense, mais qui faiblit
Pendant trois ans, Nicolas Sarkozy a érigé la vitesse en méthode d'action. Élu en 2007 sur un discours très volontariste, le président de la République veut aller vite, intervient sur tous les sujets, se saisit de tous les dossiers ! Risquant l'encombrement de l’agenda parlementaire, il ouvre sans cesse de nouveaux chantiers, convaincu qu’à terme les Français sauront reconnaître le travail accompli... Telle est sa marque de fabrique.
Baromètre après Baromètre, les chiffres indiquent la même intensité ; le 6e n'y déroge pas :
Les mesures engagées (« réalisées », « altérées » et « en cours ») ont baissé de 8,35% entre le 15 octobre 2009 (78,35%, 5e Baromètre) et le 15 avril 2010 (71,81%, 6e Baromètre).
Outre l'effet normal de ralentissement après la vague massive du Plan de relance, cette baisse peut aussi trouver sa source dans la prise de conscience par le président de la République de la défiance et de la lassitude créées dans l'opinion par cet activisme tous azimuts. Il fait dès lors le choix de « calmer le jeu », de lancer moins de nouvelles initiatives et de réduire la masse des réformes mise en œuvre :
Alors que 43,19% des mesures sont déjà mises en œuvre (« réalisées » et « altérées »), 38,16% des mesures sont en attente de mise en œuvre (« en cours » et « annoncées »).
C'est la première fois que notre Baromètre compte moins de mesures en attente de mise en œuvre que de mesures déjà mise en œuvre.
Nicolas Sarkozy aurait-il appris les vertus du « temps long » que tous ses prédécesseurs ont fini par pratiquer ? Face à des Français soucieux des effets de la crise et structurellement inquiets de l'avenir (plus que la plupart des autres peuples européens), a-t-il mesuré que son activisme pouvait être perçu comme potentiellement plus anxiogène que protecteur ? La baisse du rythme d'action n'est pas une mauvaise option si la cohérence et la profondeur des réformes entreprises croissent à proportion... C'est ce que nous allons voir.
2 - Une cohérence de l'action encore bonne, mais en baisse constante depuis un an
La faible popularité de Nicolas Sarkozy dans les sondages alimente beaucoup les commentaires. Les récents résultats des élections régionales ont incontestablement traduit le désamour des Français à l'égard du chef de l'Etat et de son action. Mais la vie démocratique a ses règles et Nicolas Sarkozy a été élu sur un programme précis pour une durée de cinq ans. Il convient donc de s'interroger sur sa fidélité au contrat qu'il a passé avec les Français : la politique conduite depuis deux ans et demi est-elle conforme aux idées et aux discours qui avaient séduit une majorité d’électeurs en 2007 ? Et depuis qu’il a été élu, Nicolas Sarkozy suit-il une ligne cohérente ? A ces deux questions, notre Baromètre répond globalement « oui » :
La note de 14,6/20 est accordée par notre indicateur de « Cohérence de l’action » (qui mesure la proportion des mesures « altérées », « en retard », « reportées » et « abandonnées » par rapport au nombre total des mesures abordées).
Sur 1174 mesures abordées, 865 (soit 73,8%) sont cohérentes avec la promesse ou l’annonce qui l’avait précédé.
Pour autant, si la grande majorité des réformes engagées reste donc dans la droite ligne du discours initial de 2007 et des annonces faites par le président et le gouvernement, on observe une baisse constante dans la cohérence de l'action conduite depuis un an :
Notre note de « Cohérence de l'action » marque une baisse de 5,2% et passe de 15,4/20 à 14,6/20 entre le 5e Baromètre et le 6e Baromètre (883 mesures cohérentes sur 1113 par rapport à 865 sur 1174).
Elle avait déjà connu une baisse de 5,1% entre le 4e Baromètre (mai 2009) et le 5e Baromètre (novembre 2009).
Comment expliquer ce chiffre ? Mécaniquement tout d'abord : le nombre de mesures « altérées », « en retard », « reportées » et « abandonnées » recensées par notre Baromètre passe de 230 dans le 5e Baromètre (novembre 2009) à 309 aujourd'hui. Politiquement ensuite : la « méthode Sarko » ne semble plus fonctionner ...
3 -La stratégie du « bloc des réformes » sur la voie de l'échec
Depuis 2007, le président et le gouvernement ont mis en œuvre une stratégie claire : celle du « bloc des réformes », qui préjuge que toutes les réformes se tiennent et doivent être conduites en même temps. Fruit d'un programme de campagne bâti sur les thèmes du changement et de la « rupture » autant que du tempérament volontariste du chef de l'Etat, cette stratégie a eu un temps toutes les apparences de la martingale du succès... Trois ans après, le bilan est largement mitigé. Démonstration.
Le manque de lisibilité de l'action de Nicolas Sarkozy, même malgré la crise, est d'abord à souligner. A traiter tous les sujets à la fois, la masse des mesures mises en œuvre empêche d’établir une hiérarchie claire de ses priorités d'action :
Sur les 22 thèmes de classification de notre Baromètre, 19 ont plus de 60% de mesures engagées (« réalisées », « altérées » et « en cours »). Seul les thèmes « Culture et communication » (54,79%), « Outre-mer » (55,56%) et « Société » (51,22%) sont en-dessous.
La moyenne des mesures engagées s'établit à 71,81% et 13 thèmes sur 22 sont au-dessus.
Certes ces chiffres peuvent être analysés positivement, comme les signes d’un engagement fort du président et de son équipe au service d’une stratégie claire. Mais alors, face à l'avalanche et à l'intensité du changement, il faut un puissant effort de pédagogie pour en convaincre les Français et surtout, après trois ans, des résultats tangibles. Or c'est ce qu'on ne voit pas très bien. Si la crise est une facteur d'explication non négligeable, il faut aussi savoir regarder les dysfonctionnements de la méthode d'action. En premier lieu, le nombre des mesures « en retard » a explosé en un an :
14,99% des mesures abordées sont « en retard » au 15 avril 2010 (176 sur 1174).
Elles étaient 5,9% dans notre 4e Baromètre (mai 2009) et 8,62% dans notre 5e Baromètre (novembre 2009).
Le chiffre, en nette augmentation par rapport à mai et novembre derniers, devient important et marque incontestablement la détérioration de la qualité de mise en œuvre des réformes. Manque de moyens, manque de temps, manque d'attention, ce ne sont pas seulement des chantiers mineurs qui sont aujourd'hui en retard :
Au 15 avril 2010, parmi les mesures « en retard », on compte notamment : la loi Grenelle 2 sur l'environnement, le Plan Espoir Banlieues, le Plan de développement de l’économie numérique ou certaines mesures sur la moralisation du capitalisme...
Mais au-delà des mesures seulement « en retard », le nombre global des ratages et des réformes inabouties commence à être très important :
Le total des mesures « ratées » s'élève à 26,32%, avec 7,67% de mesures « altérées », 14,99% de mesures « en retard », 0,34% de mesures « reportées » et 3,32% de mesures « abandonnées ».
Elles étaient 16,35% dans notre 4e Baromètre (mai 2009) et 20,66% dans notre 5e Baromètre (novembre 2009).
Plus d'un quart de l'ensemble des mesures (1271 au total) est donc inabouti, incomplètement voté, en retard ou simplement abandonné. Le manque de résultats tangibles et concrets ressenti par un grand nombre de Français tient tout entier dans ce chiffre. Quelques illustrations de mesures phares sur lesquelles Nicolas Sarkozy avait beaucoup promis, aujourd'hui abandonnées, enlisées ou incomplètes :
Parmi les 90 mesures « altérées », on trouve notamment :
La loi sur le service minimum, votée dès l’été 2007, a déçu plus d’un de ses partisans après les grèves de février 2009. L’explication ? La loi ne présente pas de garantie de résultat et autorise le dépôt de plusieurs préavis pour un même motif…
Promesse forte du candidat de 2007, attendue par toute une frange de son électorat, la suppression de la carte scolaire laisse la place, dans la circulaire d’avril 2008, uniquement à un assouplissement.
Déjà présente dans le programme présidentiel de 2007, la question de la rémunération des dirigeants d'entreprises est revenue en force avec la crise financière et les scandales à répétition des bonus et des stock options. Un an et demi après, les résultats sont maigres et, si cela peut s'expliquer pour les dispositions relevant de décisions internationales, cela peut constituer un authentique risque politique pour Nicolas Sarkozy.
Sur le front des finances publiques, s’il va sans dire que ni Nicolas Sarkozy ni le gouvernement ne sont responsables de la crise et de ses conséquences sur les comptes publics, force est de constater que trop peu fut entrepris avant qu’elle ne survienne. Alors que le candidat avait promis que sa présidence serait celle de la remise en ordre des finances publiques et que son programme prévoyait des objectifs précis, seule la timide RGPP fut mise en place, avec une ambition d’économies de 7 petits milliards sur cinq ans. Si de bonnes dispositions furent prises (non remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux, fusion ANPE/Assedic, fusion des services d'impôts et de comptabilité), on ne s’est tout simplement pas attaqué avec assez de détermination à la seule mesure qui permettrait de faire sérieusement baisser la dette et les déficits : la baisse de la dépense publique. On est même entré dans la spirale infernale inverse avec le plan de relance de 28 milliards d'euros, le grand emprunt national, le projet pharaonique du Grand Paris sans compter le rendez-vous des retraites de 2010, etc.
Autre exemple caractéristique d'enlisement : le Grenelle de l'environnement. Favorablement accueilli et alors que le travail accompli fit globalement consensus lors de la présentation des conclusions en octobre 2007, les difficultés et les lourdeurs ne tardèrent pas à se faire sentir... Deux ans et demi après, la loi Grenelle 2 est enfin discutée à l'Assemblée nationale. Mais on sait dans quel contexte : après l'échec de Copenhague et avec une majorité rétive... La dynamique des débuts est loin... Comme si, après le temps des annonces, le président et son équipe peinaient à faire vivre les dossiers sur le temps long qu'ils exigent parfois.
On le voit, la stratégie employée pendant trois ans par Nicolas Sarkozy, qui préfère la mobilité et la masse des actions entreprises à la concentration sur quelques priorités affichées, a atteint ses limites. L'annonce d'une « pause » après la réforme des retraites à l'automne 2010 et le report dont il est question de celle de la justice laissent peut-être entendre que l'exécutif l'a compris... D'autant que la difficile sortie de crise exigerait au plus vite un réinvestissement massif sur un faible nombre de champs d'action stratégiques – ce qui permettrait de redonner du sens à l'action présidentielle pour les deux ans à venir.
4 - Des priorités brouillées, à (ré)investir d'urgence
On l'a dit, pendant trois ans, Nicolas Sarkozy et son gouvernement ont réformé sur tous les fronts. Cette stratégie semble épuisée. La politique conduite a perdu son cap et ce qui apparaît parfois comme « la réforme pour la réforme » ne peut plus être de mise. Le contexte économique et social, largement dégradé par la crise, appelle une redéfinition de la stratégie d'action et la concentration sur certains champs stratégiques pour faire face aux secousses probables de l'économie internationale et préparer dans les meilleures conditions possibles la sortie de crise. Quatre champs paraissent aujourd'hui prioritaires et pourraient faire l'objet de toute l'attention du président de la République.
Stopper l'hémorragie des finances publiques est incontestablement la première des priorités. A court terme, le très difficile contexte européen le réclame. A moyen terme, la justice entre les générations l'exige. Le bilan en la matière n'est pas à la hauteur de l'enjeu :
Budget, réforme de l'Etat et décentralisation : notre Baromètre accorde la note de 8/20.
La note d'efficacité de l'action est de 5,56/20.
Le soutien aux entreprises avait été à juste titre l'un des principaux axes du Plan de relance. La croissance et les emplois de demain se préparent dans les entreprises – en particulier les PME. L'effort, salué par notre Baromètre, doit être poursuivi :
Entreprises : notre Baromètre accorde la note de 12,5/20.
La note d'efficacité de l'action est de 11,36/20.
Corollaire du soutien aux entreprises, la politique de recherche et d'innovation est vitale pour la préparation de l'avenir. Ayant perdu 2,5 points entre le 5e baromètre (novembre 2009) et aujourd'hui, l'action du gouvernement paraît pourtant hésitante :
Recherche et innovation : notre Baromètre accorde la note de 9/20.
La note d'efficacité de l'action est de 6,47/20.
Alors que la zone euro, et plus largement l'Union européenne, traversent une grave crise, Nicolas Sarkozy doit retrouver le volontarisme européen qui a animé la présidence française de l'UE au 2e semestre 2008 et se remobiliser. Notre Baromètre mesure une action encore trop frileuse :
Europe : notre Baromètre accorde la note de 10,5/20.
La note d'efficacité de l'action est de 8,46/20.
Ce recentrage sur quelques priorités incontournables, outre qu'il paraît indispensable compte tenu des enjeux, offrirait à Nicolas Sarkozy le moyen de redonner corps et sens à son action et de se présidentialiser enfin. Mais il lui resterait une dernière tâche pour les deux dernières années de son mandat : revenir aux fondamentaux qui lui ont assuré la victoire en 2007 et retisser les liens distendus avec son électorat.
5 - Les « fondamentaux de 2007 » oubliés : y revenir pour 2012 ?
Car de fait, les sondages et les résultats des élections régionales le montrent, Nicolas Sarkozy a perdu l'adhésion d'une large part de l'électorat qui lui avait fait confiance en 2007 – en particulier dans l'électorat populaire. Notre baromètre suit de près, parmi les 1271 mesures qu'il recense, les 490 promesses de campagne. L'oubli de ce « pacte de 2007 » se lit aujourd'hui dans les chiffres :
Au 15 avril 2010, 55,1% des promesses de campagne sont engagées (« réalisées », « altérées » et « en cours »), soit 16,71 points de moins que l'ensemble des mesures recensées (71, 81%).
Si ce chiffre est en partie explicable mécaniquement (les annonces faites après 2007 sont forcément sujettes à une mise en œuvre plus immédiate que les promesses de campagne) et du fait des réponses qu'il a fallu apporter à la crise, l'écart n'en est pas moins révélateur d'un effacement des engagements initiaux au profit d'annonces nouvelles. Cette réalité se lit tout d'abord dans le nombre significatif de promesses de campagnes « altérées », c'est-à-dire votées incomplètement ou sous une forme différente :
Au 15 avril 2010, 12,65% des promesses de campagne sont « altérées », soit près de 5 points de plus que pour l'ensemble des mesures (7,67%).
Chiffre plus significatif encore : 68,88% des mesures « abandonnées » sont des promesses de campagne (62 sur 90).
Mais la proportion de promesses « abandonnées » est également à souligner :
Au 15 avril 2010, 5,3% des promesses de campagne sont « abandonnées », soit près de 2 points de plus que pour l'ensemble des mesures (3,32%).
Chiffre plus significatif encore : 66,66% des mesures abandonnées sont des promesses de campagne (26 sur 39).
Parmi ces ratés, des promesses sur la remise en ordre des finances publiques à celles sur la création d'un gouvernement économique en Europe, en passant par l'emploi ou le refus de l’entrée de la Turquie dans l’UE (mais dont le processus d’adhésion est toujours en cours), on en trouve un bon nombre parmi les thèmes majeurs de la campagne de 2007 :
Budget, réforme de l'Etat et décentralisation : sur 15 promesses recensées, 1 est « altérée », 1 est « en retard » et 3 sont « abandonnées ».
Emploi : sur 18 promesses recensées, 6 sont « altérées », 3 sont « en retard » et 4 sont « abandonnées ».
Fiscalité et pouvoir d'achat : sur 13 promesses recensées, 5 sont « altérées », 1 est « reportée » et 2 sont « abandonnées ».
Europe : sur 47 promesses recensées, 6 sont « altérées », 5 sont « en retard » et 2 sont « abandonnées ».
Si une fois encore la crise peut expliquer une part des difficultés rencontrées, on peut aussi penser que certains efforts n'ont pas été produits suffisamment avant qu'elle n'advienne (sur les finances publiques notamment) et que, avec l'ouverture ou l'engagement environnemental du Grenelle (à travers la taxe carbone) par exemple, certains choix politiques du président ont semblé à une part importante de son électorat contraires ou éloignées de la tonalité et des engagements du candidat de la campagne de 2007, centrés notamment sur la revalorisation de la « valeur travail », la sécurité, l'immigration ou l'identité nationale...
Nicolas Sarkozy saura-t-il retrouver, dans les deux dernières années de son quinquennat, les fondamentaux qui lui ont assuré la victoire en 2007 ? 2012 se joue maintenant...